諮議局（1909年成立的清政府議會(huì)機(jī)關(guān)）

成立背景

1907年6月30日，兩廣總督岑春煊給北京上了一道奏折，建議朝廷“盡快設(shè)立資政院以其為上議院之基礎(chǔ)，并以都察院代國(guó)會(huì)，以各省咨議局代議院”?，其中對(duì)于咨議局的設(shè)置職能，他認(rèn)為“省城咨議局即各省之總議院”。岑春煊所設(shè)計(jì)的地方咨議局基本上屬于地方行政長(zhǎng)官——督撫控制的政策咨詢機(jī)構(gòu)，但他首次提出了“省設(shè)咨議局”的主張，把民間輿論通過(guò)制度化的、合法化的、代議制的方式納入到制度中來(lái)，不但直接影響了此后咨議局的建立，也直接影響了清政府的系列相關(guān)政改決策。

1907年10月19日，清政府下詔，決定在各省設(shè)立咨議局，并籌建資政院。從這份中央文件規(guī)定的咨議局性質(zhì)、地位、作用及議員條件等內(nèi)容來(lái)看，咨議局也并不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)“采取輿論之所”，所起的作用限制在“指陳通省利弊”、“籌計(jì)地方治安”、“為資政院儲(chǔ)材之階”(為準(zhǔn)國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)資政院進(jìn)行議員基礎(chǔ)和會(huì)議實(shí)踐準(zhǔn)備)范圍，但在上諭中，也說(shuō)明了這種設(shè)置的必要性及最終的改革目標(biāo)：“立憲政體，取決公論，中國(guó)上、下議院未能成立，亟宜設(shè)資政院，以立議院基礎(chǔ)。派溥論、孫家鼐為資政院總裁，妥擬院章……促各省速設(shè)諮議局，慎選公正明達(dá)官紳，由各屬合格紳民，公舉賢能為議員。”（《清末籌備立憲檔案史料》，第667頁(yè)。）

1908年，由于兩年多來(lái)革命暴力活動(dòng)不斷被鎮(zhèn)壓，革命黨人的活動(dòng)暫時(shí)沉寂下來(lái)。朝野立憲派人士充分利用了這個(gè)機(jī)會(huì)，向政府進(jìn)一步擺明自己的政治立場(chǎng)，表示愿意繼續(xù)與當(dāng)局合作，但是需要滿足他們進(jìn)一步提出的政治條件，藉以緩解社會(huì)矛盾。

1908年7月22日，清政府批準(zhǔn)頒布了憲政編查館（清政府為推行“預(yù)備立憲”而設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)。1907年由考察政治館改制而成，直接隸屬于軍機(jī)處）擬制的《各省咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》?！陡魇∽勺h局章程》所規(guī)定的內(nèi)容，與此前岑春煊的設(shè)想及1907年清政府命設(shè)咨議局的諭旨并不完全相同。新章程賦予咨議局的權(quán)力擴(kuò)大了許多，有議決興革地方大政，監(jiān)督地方財(cái)政和監(jiān)督行政之權(quán)。這些職權(quán)已與正統(tǒng)憲政國(guó)家的地方議會(huì)已非常接近。但同時(shí)，咨議局的權(quán)力還要受到督撫的監(jiān)督，但咨議局畢竟可以參與各項(xiàng)政策的議決。

在成立之前，地方團(tuán)體推舉善講之士到各處宣講選舉的重要意義，“告以選舉之權(quán)利不可放棄，而對(duì)于有財(cái)產(chǎn)者更須明白解釋，切不可使其誤會(huì)派捐，致生疑阻?！币嗍箛?guó)人知曉：“選舉權(quán)者，權(quán)利也，非義務(wù)也。蓋士民多一選舉權(quán)，即多一權(quán)利?！保ā哆x舉權(quán)》，《時(shí)報(bào)》，1908年11月5日）

浙江咨議局籌辦所在一篇白話演說(shuō)稿中，清楚地說(shuō)明了財(cái)產(chǎn)權(quán)與咨議局選舉的利害關(guān)系：“叫有財(cái)產(chǎn)的人舉出議員，到省城咨議局里面議事，自然代你們有財(cái)產(chǎn)的人計(jì)算利益，從前苛派勒捐的事，就可不至再有了?！边@樣的宣傳，有利于讓選民了解、參與現(xiàn)代政治的運(yùn)行規(guī)則，慎重行使選舉權(quán)，有助于在整個(gè)社會(huì)中營(yíng)造“富思想”、“精判斷”、“通法政”、“熟情弊”、“厚信用”的風(fēng)氣。

1909年10月14日，全國(guó)21省(新疆除外)咨議局同時(shí)開會(huì)舉行選舉。新疆在給朝廷的奏議中提出本省條件實(shí)在有限，無(wú)法展開選舉，要求延期緩辦。各省咨議局的建立標(biāo)志著中國(guó)地方民主化進(jìn)程得以在制度上正式開啟。

在開會(huì)選舉過(guò)程中，成員們也在爭(zhēng)取新的權(quán)利。各省咨議局獲到了立法議案權(quán)，還可以對(duì)外提出保護(hù)主權(quán)議案，這使得咨議局的立法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)更加濃厚，而不是被官府牢牢控制、隸屬于其的咨詢機(jī)關(guān)。

咨議局在運(yùn)行過(guò)程中，多數(shù)議員在涉及國(guó)家尊嚴(yán)和主權(quán)問題上，都能夠采取嚴(yán)正的愛國(guó)主義立場(chǎng)，表現(xiàn)了對(duì)民族利益的高度關(guān)注。福建的《禁售土地與外人》、廣東的《中葡劃界議案》、湖北的《請(qǐng)奏取消鐵路借款草約歸還商辦以保利權(quán)案》、山東的《保存山東利權(quán)二則案》等議案都是為了保衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)不被外國(guó)人侵占而制定的。

機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)介

1908年出臺(tái)的《咨議局章程》

（1）議決本省應(yīng)興應(yīng)革事項(xiàng)

（2）議決本省財(cái)政預(yù)算與決算、公債

（3）制定、修改本省單行法規(guī)、章程

（4）接受本省民眾建議、陳情

（5）對(duì)本省行政機(jī)構(gòu)實(shí)施有限的監(jiān)察權(quán)。諮議局行使職責(zé)，始終處于督撫的監(jiān)督控制之下，不具西方憲政體制中地方議會(huì)的性質(zhì)，又受到地方行政權(quán)力的多種干預(yù)，實(shí)際上諮議局不能行使依法應(yīng)享有的權(quán)力。

清末制定的關(guān)于省級(jí)議事機(jī)構(gòu)咨議局的組織權(quán)限和活動(dòng)原則的法規(guī)。該法規(guī)公布于光緒三十四年六月二十四日(1908年7月22日)，共12章62條。其主要內(nèi)容有：

①規(guī)定咨議局的宗旨?！蹲勺h局章程》規(guī)定：“咨議局為各省采取輿論之地，以指陳通省利病，籌計(jì)地方治安為宗旨?！边@一宗旨說(shuō)明，咨議局是具有地方議會(huì)形式的機(jī)構(gòu)。

②規(guī)定選舉人與被選舉人的資格?！蹲勺h局章程》雖然規(guī)定咨議局議員由各州縣選舉產(chǎn)生，但對(duì)選舉人和被選舉人的資格作出了性別、年齡、財(cái)產(chǎn)、學(xué)歷、職業(yè)等各方面的限制，從而使選舉權(quán)和被選舉權(quán)只能為地主、官僚和資產(chǎn)階級(jí)上層人士所享有，廣大勞動(dòng)人民和婦女被排斥在外。

③規(guī)定咨議局的組織和職權(quán)。《咨議局章程》規(guī)定：各省設(shè)咨議局議員若干人(各省數(shù)額不等)，從中選出十分之二作為本省咨議局常駐議員；各省咨議局設(shè)議長(zhǎng)一人，總理全咨議局事務(wù)，設(shè)副議長(zhǎng)二人，協(xié)理全咨議局事物；咨議局有權(quán)議決本省應(yīng)興應(yīng)革事件、預(yù)算、決算、稅法、公債，有權(quán)選舉資政院議員。

④規(guī)定各省督撫同咨議局的關(guān)系?！蹲勺h局章程》規(guī)定：各省都撫對(duì)“咨議局之議案有裁奪施行之權(quán)”，對(duì)咨議局有監(jiān)督、勒令停會(huì)和奏請(qǐng)解散之權(quán)”，但“本省都撫如有侵奪咨議局權(quán)限或違背法律等事，咨議局得呈請(qǐng)資政院該辦?！?/p>

選民情況

5000元資本以下者無(wú)選舉權(quán)與被選舉權(quán)

啟動(dòng)一場(chǎng)選舉的首要之務(wù)，即確定哪些人具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，哪些人沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。1909年咨議局議員選舉的選民資格法律規(guī)范，依據(jù)的是上年制定的《咨議局章程》。按照章程規(guī)定，有下列資格之一者，擁有選舉咨議局議員的權(quán)利，即可以成為選民：

1、曾在本省地方辦理學(xué)務(wù)及其他公益事務(wù)滿三年以上著有成績(jī)者；2、曾在本國(guó)或外國(guó)中學(xué)堂及與中學(xué)堂同等或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)的有文憑者；2、有舉貢生元以上之出身者；4、曾任實(shí)缺職官文七品武五品以上未被參革者；5、在本省地方有五千元以上之營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者；6、非本省籍男子年滿25歲，寄居在本省滿l0年以上，在寄居地方有一萬(wàn)元以上之營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者。

咨議局議員的候選人，必須是具備上述條件之一且年滿30歲的男性。

有下列情形之一者，則不得享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)：

1、品行悖謬，營(yíng)私武斷者(指宗旨歧邪，于犯名教及訟棍土豪而言)；2、曾處監(jiān)禁以上刑罰者；營(yíng)業(yè)不正當(dāng)；3、失財(cái)產(chǎn)上之信用，被人控實(shí)，尚未清結(jié)者；4、吸食鴉片者；有心疾者(指有瘋狂癡呆等疾，精神已異常人者)；5、身家不清白者(指娼優(yōu)隸卒等賤業(yè)之人)；6、不識(shí)文義者。

按照這一章程，女性及無(wú)社會(huì)地位的窮人是沒有選舉與被選舉資格的。這誠(chéng)然是巨大的缺陷。但考慮到時(shí)代背景——即便是在西方，女性與窮人的選舉與被選舉權(quán)，也是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的斗爭(zhēng)，才爭(zhēng)取來(lái)的——自也不應(yīng)過(guò)分苛求照搬日本選舉章程的清廷。

但“五千元以上之營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)”這條紅線，畢竟將絕大多數(shù)的底層民眾的選舉權(quán)與被選舉權(quán)剝奪掉了。這種剝奪，既受到了西方當(dāng)日民權(quán)政治在財(cái)產(chǎn)上的種種限制的影響，也與朝廷刻意重造“紳階層”為統(tǒng)治基礎(chǔ)的用意有關(guān)——維系傳統(tǒng)帝制中國(guó)穩(wěn)定的，是“紳心”而不是“民心”。朝廷對(duì)選舉權(quán)與被選舉權(quán)條件的種種規(guī)定，處處透漏著對(duì)“紳”的照顧和拉攏——“需辦理學(xué)務(wù)三年以上者”，照顧的是“學(xué)紳”；“辦理其他公益事務(wù)三年以上，有舉貢生員以上出身或曾任實(shí)缺職官文七品、武五品以上者”，照顧的是“士紳”；“在本地方有五千元以上的營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者”，照顧的是“商紳”；“在本國(guó)或外國(guó)中學(xué)堂及與中學(xué)堂同等或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)的有文憑者”，照顧的是“新知識(shí)分子”……

綜而言之，朝廷雖然在九年預(yù)備立憲的進(jìn)程設(shè)計(jì)中，多次提及“民眾”，但這份《咨議局章程》，卻很顯然，僅僅旨在重塑“朝廷”與“紳”的親密關(guān)系。這也正是晚清立憲運(yùn)動(dòng)最致命的所在——按照憲政理念，朝廷應(yīng)該放棄以“紳階層”為統(tǒng)治基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)而以全體國(guó)民為統(tǒng)治基礎(chǔ)；“咨議局”選舉旨在鍛煉國(guó)民參政議政的能力，具體操作過(guò)程中卻又被強(qiáng)大的歷史慣性拖著走，妄圖重塑“紳階層”為統(tǒng)治基礎(chǔ)。最后，其言與其行背道而馳。

平均不到總?cè)丝诘?.4%

章程出來(lái)之后，各省陸續(xù)開始做選民資格調(diào)查。調(diào)查的結(jié)果，各省選民與各省人口之間的比例，如下圖所示，可謂相當(dāng)之低：

各省選民與人口比例（引自張朋園《中國(guó)民主政治的困境：1909-1949——晚清以來(lái)歷屆議會(huì)選舉述論》）

廣東咨議局舊址

廣東諮議局成立的第一年，議員們?cè)跒榈胤脚d利除弊、彈劾官吏、審核政府參政收支等方面，積極參政，提議案，論改革。但當(dāng)一個(gè)涉及政府財(cái)政收入和部分議員個(gè)人利益的禁賭議案被抬上桌面時(shí)，清政府設(shè)置諮議局的虛偽性便暴露出來(lái)。事實(shí)上，僅僅活動(dòng)了兩年，廣東咨議局便陷入癱瘓狀態(tài)。清政府成立咨議局的初衷，只是為了鞏固封建統(tǒng)治，因此對(duì)諮議局的職權(quán)范圍有所鉗制。表面上，規(guī)定諮議局可以議決本省“應(yīng)興應(yīng)革”、“預(yù)決算”、“稅法及公債”、“義務(wù)之增加”、“權(quán)利之存廢”、“單行章程細(xì)則之增刪修改”、“公斷和解自治會(huì)之爭(zhēng)議”、“收受陳請(qǐng)建議”等11件事項(xiàng)，但是卻把各項(xiàng)議事主持、采納和裁奪權(quán)歸在督撫。造成諮議局實(shí)際上的有名無(wú)實(shí)，它只是在清政府地方行政長(zhǎng)官嚴(yán)密監(jiān)控下的點(diǎn)綴門面的機(jī)關(guān)。辛亥革命后，隨著清政府的覆亡，諮議局的活動(dòng)退出了歷史舞臺(tái)。諮議局舊址位于中山三路廣州起義烈士陵園內(nèi)?，F(xiàn)僅存主樓及石橋、荷花池。

諮議局的整體結(jié)構(gòu)很別致，3500平方米的規(guī)模，主樓是一座兩層高的仿古羅馬式的白色議會(huì)大樓，頂著一個(gè)半球形的大屋頂，門前有8條敦實(shí)的羅馬柱環(huán)列。本來(lái)，在主樓的東西兩側(cè)，還有稍矮一些的附樓兩座，只可惜后來(lái)被毀，只有孤零零的主樓留存至今。諮議局的建筑方位為坐北向南，自南至北有中式大門（已毀），石砌荷池拱橋，主樓仿西方古羅馬式的議會(huì)大樓形式，主樓兩層，前圓后方，大廳屋頂為半球形，大門口入口在1948年改建為羅馬式的4條大圓柱，氣勢(shì)軒昂。

評(píng)價(jià)

在給朝廷的奏折里，憲政編查館如此解釋咨議局的身份和作用：

“諮議局之設(shè)，

為地方自治與中央集權(quán)之樞紐

所謂民權(quán)者，不過(guò)言之權(quán)而非行之權(quán)也。議政之權(quán)雖在議院，而行政之權(quán)仍在政府。

、

按朝廷的理解，所謂“民權(quán)”，不過(guò)是允許部分“民眾”針對(duì)朝政發(fā)牢騷而已，至于朝政做什么，怎么做，仍然要“中央集權(quán)”，仍然必須是朝廷說(shuō)了算。在朝廷眼里，“議院”，與帝制時(shí)代的“御史臺(tái)”沒什么區(qū)別；“議員”，與帝制時(shí)代的“御史”也沒什么區(qū)別。所以，咨議局可以代表“民意”，但必須代表朝廷能夠控制的“民意”；所以，才會(huì)有“五千元資本”的選民資格紅線，才會(huì)有選民比例不足人口總數(shù)的0.4%。

朝廷希望維系帝制專權(quán)，不想改變政體，所以憲政編查館的奏折里屢屢拿“普魯士、日本憲法”作例證；各省咨議局精英們所希望的，卻是實(shí)實(shí)在在的虛君立憲，譬如，山西咨議局議長(zhǎng)梁善濟(jì)在本省咨議局開幕詞中，“對(duì)

英國(guó)的議會(huì)政治